关于我市失地农民社会保障的建议

      随着我市城镇化进程的加快，城乡结合部，“城中村”和一些企业所在地的土地被征用，一部分农民失去了赖以生存的耕地，成为一种新的社会群体——失地农民，成为城镇化进程中新的一个弱势群体。
      据调查了解，我市失地农民的工作生活存在三个问题：一是就业率低，一般仅为50%左右，主要为年轻人，且工作不稳定，相当多是从事个体经营或充当临时雇工。二是社会保障游离于城乡之间，有些处于非城非乡的尴尬状态，失业、养老、就医均无保障。三是中壮年人多赋闲在家，因文化程度、专业技能以及习惯于农业自由自主的生活方式等原因，而无业赋闲，或搓麻将、打扑克，或建“小炮楼”等违章建筑搞非法经营，成为社会不安定的因素之一。

      建议：

      一、贯彻落实科学发展观，构建发展型失地农民社会保障制度
      贯彻以人为本、全面、协调和可持续发展的理念，把解决失地农民的当前困境和长远保障结合起来，补偿和保障并举，以长久性社会保障为主。以城乡社会保障一体化的发展趋势为契机，统筹考虑失地农民社会保障与城镇社会保障、乡（镇）企业职工社会保障、进城务工人员社会保障政策的有机衔接问题，以避免短期化行为；在新旧失地农民社会保障过渡过程中，考虑政策之间的有效衔接和稳定性，先实行“有差别的统一”，最终过渡到完全统一；在失地农民社会保障实践过程中，遵循因地制宜的原则，通过多层次的、多元化路径实现失地农民的长久生计保障，彻底解决其后顾之忧。
      二、明确完善农地产权制度
      一是在归属清晰的条件下，明确界定农地产权关系。确定农民土地使用权，淡化和弱化农村土地集体所有权，遏止集体所有权对农民土地使用权的侵蚀，强化农民土地所有权，并使其物权化。二是在权责明确的条件下推进农地使用权的资本化。建立竞争性的土地要素市场，实现土地资源要素化、资本化的经营。三是建立完善的土地流转市场，加快农地产权的市场化步伐。四是加强农地产权保护的法律制度建设。农地产权法律制度的建设要按照现代产权制度的要求，在立法起点上必须紧扣农民土地财产权利保护和农地资源有效利用这一核心；根据产权的排他性和可交易性规则，在财产权利保护的立法原则上要实现从管制向保护的转变；在立法形式上要实现“允许性”规定向“禁止性”规定的转变；在立法内容上应扩大权利保护制度的使用范围，尽快制定一系列财产基本法和特别法，详尽规定农地产权界定的标准和程序，细化明晰权利内涵，细化农地财产的使用、收益、处分等权能，克服因初始权利界定的原则化、抽象化而导致的司法纠纷。
      三、完善土地征用程序，建立公平合理的征地补偿制度
      1.建立和完善土地价格评估体系
      农村土地权属关系中“集体所有”界定的模糊性导致农民难以按等价交换的原则得到应有的土地收益。要使农民获得合理的征地补偿收益，必须要完善土地征用程序。要建立和完善农用土地价格评估体系。对非城市规划内的土地征用，综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等因素的基础上，对农用地进行分等定级，结合农用地等级，制定相对灵活的土地价格评估办法，合理确定土地补偿标准；对城市规划区内的土地征用，积极推行“区片综合价”，根据不同地域条件和影响因素，科学确定“片区综合价”的测算办法，尽可能做到公平合理；对经营性用地的价格评估要引入市场机制，按照市场价格，参照资产评估办法，合理确定土地财产补偿标准。
      2.保证被征地农民的知情权
      在征用农民土地过程中农民应有充分的知情权和参与权，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。地方政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人确定其合理性和合法性；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，在协商过程中，要充分发挥村民自治权利，选举一定数量的农民代表参与到征地谈判的全过程，以确保农民权益不受侵犯。
      3.建立全程监督反馈机制，确保征地行为规范化
      通过全程监督，杜绝“违规征地”、“低买高卖”、“隐性交易”等手段侵害失地农民利益，获取暴利现象。地方政府必须在土地征用各个环节上建立全程跟踪监督反馈机制，在充分发挥政府自身监督机构功用的基础上，广泛引入司法、媒体、群众等监督力量，来保证土地征用行为的合法性和规范性。可尝试设立专门的失地农民安置及社会保障监督机构，并制定相应的政策和条例，确保农地征用过程和行为的合法化、规范化，并监督失地农民社会保障政策执行进展和资金的落实情况。
      四、完善社会保险制度，提高失地农民的风险防范能力
      1.进一步拓宽筹资渠道，并保证各方投资及时到位。省政府规定，失地农民养老保险资金政府和集体承担不低于80%的份额，但地方财政的紧张与集体经济增长乏力，使政府和集体资金很难保证。土地非农转用后增值收益空间巨大，可从土地出让增值收益中按一定比例养老保险基金，这是建立失地农民社会养老保险基金的主要来源。
      2.调动失地农民参与养老保险的积极性和主动性。失地查访中发现广大失地农民对于征地补偿费更偏好于货币安置，多数失地农民对自己的养老问题缺乏长远规划。虽然农民在养老保险中的出资比例为20%，但农民参加社会养老保险的积极性还是不高，主要原因是农民资金缺乏、不了解政策，对于养老保险的认可度低。因此，要进一步广泛深入宣传关于对失地农民的社会保障政策，让更多农民了解参保后能享受的待遇增强农民的自我保险意识，对于已参与养老保险的失地农民，政府在保险费的缴纳上给予相应补贴，使广大失地农民变被动参保为主动参保。
      3.健全资金管理及运行机制。继续完善个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险资金管理模式，政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分进入统筹账户，个人从安置补助费中列支的资金进入个人账户，并通过缴费过少与养老保障待遇挂钩等鼓励政策，鼓励农民自主缴费来充实个人养老账户。通过健全相关的管理制度，如：财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等，严格执行收支两条线和财政专户管理，保证专款专用，提高资金利用效率。
      4.建立失地农民医疗资助基金。作为“农转非”人员纳入城镇基本医疗保险的统筹出资部分，失地农民个人出资一部分，分阶段把“农转非”人员逐步纳入城镇基本医疗保险，把商业保险作为“农转非”人员医疗保障的重要补充，根据集体经济发展水平，由集体出资投资适合形式的团体大病保险，逐步形成以“农转非”社区为基础的合作医疗保障体系。
      五、完善最低生活保障制度，确保弱势群体的基本生活
      1.合理界定低保对象
      失地农民最低生活保障主要是面向收入不足以支付基本生活费用的失地农民个人或家庭的，大体包括因灾、因病致贫的家庭、无劳动能力或残疾人家庭、月收入达不到城镇最低生活保障线的“农转非”人员、生活水平低于当地家庭平均水平的不完全失地农民等。在界定低保对象时，引入公众监督制度，以确保低保对象界定的规范性和透明度。
      2.科学确定最低生活保障线标准
      低保标准既要保证失地农民困难人口的基本生活，又要防止因标准过高而形成养懒汉的倾向。在确定最低生活保障标准时，要从人均国内生产总值、人均纯收入以及地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面综合考虑,尝试建立一种科学合理的指标体系和估算模型，来指导全省各地制定当地实际情况的最低生活标准。
      六、完善再就业保障机制，提供全方位的就业服务
      1.完善失地农民再就业培训和社会服务的保障制度
目前城镇对劳动力的需求正在由单纯的体力型向专业型、技术技能型推进。因此，解决失地农民就业问题的关键是政府有关部门建立完善的就业培训体系，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加知识、技能培训，完善知识结构和补充新的技能，以适应新城镇就业结构的需要。
      2.拓宽就业渠道，完善失地农民创业机制
      探索多种形式就业形式，拓宽多元化就业渠道是解决失地农民再就业的必要手段。就业渠道的拓宽可采取很多办法，如：就地招工安置、社区就业安置、市政公共就业工程安置、用工单位政策优惠安置等等。对招用失地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策。
      政府可通过实施优惠政策，鼓励和帮扶失地农民自主创业。在创业政策优惠方面，可参考下岗失业人员的政策待遇，如免交相关税费、提供小额担保贷款等；在创业环境建设方面，地方政府和乡镇集体经济可充分利用征地后留用的土地，积极发展商贸流通市场、都市生态农业等产业，为失地农民创造就业平台。